Demanio marittimo: la guida e la mappa delle concessioni

Il demanio marittimo è l'insieme dei beni costieri che appartengono allo Stato e servono agli usi pubblici del mare. Il codice civile lo colloca tra i beni del demanio pubblico (art. 822 c.c.), ma la disciplina di dettaglio è nel Codice della navigazione (R.D. 327/1942) e nel suo regolamento di esecuzione (D.P.R. 328/1952); per i porti si aggiunge la legge 84/1994.

Quali beni ne fanno parte

L'art. 28 del Codice della navigazione elenca:

• il lido, la fascia di terra raggiunta dalle mareggiate ordinarie;
• la spiaggia, il tratto che segue il lido verso terra, qualunque sia il suolo (sabbia, ghiaia, scogli), insieme agli arenili lasciati dal mare e, per giurisprudenza consolidata, alle dune;
• i porti e le rade, cioè gli specchi d'acqua dove le navi sostano al riparo;
• le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare e i bacini di acqua salsa o salmastra che comunicano con il mare almeno per una parte dell'anno;
• i canali utilizzabili per gli usi pubblici marittimi.

A questi si aggiungono le pertinenze demaniali (art. 29): costruzioni e opere dello Stato che si trovano sul demanio o nel mare territoriale, come i manufatti passati allo Stato a fine concessione. Anche il mare territoriale, fino a 12 miglia dalla costa, può essere dato in concessione.

Perché è un bene speciale

È un demanio necessario e naturale: un tratto di costa è demaniale perché ha le caratteristiche fisiche descritte dalla legge, senza bisogno di un atto che lo dichiari. Questi beni sono inalienabili (non si vendono), imprescrittibili e non si possono usucapire, anche dopo decenni di occupazione. Si possono però usare, per un tempo e a un canone stabiliti, con una concessione.

La proprietà resta allo Stato, che la cura tramite l'Agenzia del Demanio. La gestione è stata trasferita alle Regioni (D.Lgs. 112/1998), che nella gran parte d'Italia la affidano ai Comuni: dal 2001 è il Comune costiero a rilasciare e gestire le concessioni, sui piani di utilizzo delle aree demaniali approvati dalla Regione.

• Agenzia del Demanio: tutela la proprietà dello Stato. Si occupa di delimitazioni, sdemanializzazioni, incameramento delle opere a fine concessione ed esprime il parere su proprietà e canone.
• Capitaneria di porto (autorità marittima): sicurezza della navigazione e polizia marittima; resta competente nelle aree escluse dal trasferimento alle Regioni.
• Autorità di sistema portuale: nei porti di rilievo nazionale amministrano in esclusiva il demanio della propria circoscrizione e rilasciano le concessioni portuali (legge 84/1994).
• Regioni: pianificano l'uso delle coste, classificano le aree e fissano i criteri per i piani comunali.

I vincoli lungo la costa

Entro 300 metri dalla battigia vale il vincolo paesaggistico (art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio): ogni intervento richiede l'autorizzazione paesaggistica, e alcune Regioni prevedono fasce di inedificabilità assoluta. Entro 30 metri dal confine del demanio le nuove opere, anche su terreni privati, richiedono l'autorizzazione dell'autorità marittima (art. 55 del Codice della navigazione); se non risponde entro 90 giorni, la domanda si intende respinta.

La dividente demaniale è la linea di confine tra il demanio marittimo e le proprietà private o gli altri beni pubblici. Non va confusa con la linea di costa: la riva si sposta di continuo, la dividente è un confine amministrativo, riportato sulle mappe catastali e nella cartografia ufficiale del demanio.

Delimitazione

La delimitazione (art. 32 del Codice della navigazione) accerta i confini di beni che sono già demaniali per legge: non crea demanio, lo misura. La conduce una commissione presieduta dall'autorità marittima con l'Agenzia del Demanio, dopo aver sentito amministrazioni e privati confinanti; il verbale, con i piani ed eventuale frazionamento catastale, diventa vincolante con l'approvazione del Direttore marittimo. Una Regione non può fissare i confini del demanio per legge.

Ampliamento e sdemanializzazione

Lo Stato può ampliare il demanio espropriando piccole aree private adiacenti che servono agli usi del mare (art. 33). Al contrario, le zone che non servono più agli usi pubblici del mare possono essere sdemanializzate (art. 35), ma solo con un decreto espresso: la sdemanializzazione tacita va provata con fatti univoci ed è rarissima. Fino a quel decreto, anche un'area che il mare non raggiunge più resta demaniale.

Per un concessionario conta molto: se la riva arretra l'area utilizzabile si riduce, gli ombrelloni si avvicinano al mare e le opere possono finire esposte alle mareggiate. Molti titoli contengono anche la rinuncia a indennizzi per danni da erosione. Per Comuni e Regioni la linea di costa è il dato da cui partono la difesa costiera, i ripascimenti e i piani delle coste.

Coste360.it misura la linea di riva da immagini satellitari Copernicus e la confronta nel tempo con il monitoraggio della linea di costa, per Comuni, Regioni e concessionari.

La concessione è l'eccezione all'uso pubblico: affida a un privato o a un ente l'uso, anche esclusivo, di un'area o di uno specchio d'acqua del demanio per un tempo determinato (art. 36 del Codice della navigazione). Il provvedimento sceglie il concessionario; il disciplinare ne regola gli aspetti economici. Sulle opere che costruisce il concessionario ha un diritto di superficie temporaneo, sulle aree scoperte un diritto di godimento.

Licenza o atto formale

La concessione si rilascia con licenza quando dura fino a quattro anni e non comporta impianti di difficile rimozione; serve un atto formale quando supera i quattro anni o prevede opere stabili (in muratura o su piattaforma in cemento armato). Con l'atto formale consegna e riconsegna dell'area risultano da un verbale.

Per cosa si concede

Oltre a servizi pubblici, attività portuali e produttive, la legge (art. 01 del D.L. 400/1993) elenca gli usi turistico-ricreativi: stabilimenti balneari, ristorazione e somministrazione, noleggio di imbarcazioni, strutture ricettive e sportive, esercizi commerciali e servizi di altra natura. Oggi in Italia le licenze sono 39.001, e non riguardano solo le spiagge:

• Turistico ricreativo · 19.445 licenze: stabilimenti balneari, chioschi, bar e ristoranti sulla spiaggia, colonie, spiagge libere attrezzate.
• Usi vari · 9.007 licenze: condotte, cavi, scarichi, accessi, passerelle e ciò che non rientra negli altri utilizzi.
• Diporto nautico · 6.560 licenze: ormeggi, pontili, campi boe, darsene e porticcioli.
• Produttivo e industriale · 1.542 licenze: stabilimenti, depositi e impianti produttivi affacciati sul mare.
• Pesca e acquacoltura · 1.202 licenze: impianti di mitilicoltura e acquacoltura, magazzini e attività di pesca.
• Cantieristica navale · 912 licenze: cantieri di costruzione, rimessaggio e riparazione delle imbarcazioni.
• Tutela ambientale · 206 licenze: aree concesse per proteggere e ripristinare gli ambienti costieri.

Cosa c'è scritto in una concessione

L'atto indica ubicazione, estensione e confini dell'area; scopo e durata; le opere autorizzate e i tempi per realizzarle; il canone e le rate il cui mancato pagamento fa decadere la concessione; la cauzione e le condizioni speciali (art. 19 del regolamento). In allegato ci sono la relazione tecnica e la planimetria con gli oggetti concessi e le loro superfici: è quello che trovi nella visura della concessione.

Le concessioni regione per regione: Liguria · Veneto · Campania · Puglia · Toscana · Calabria · Sardegna · Emilia-Romagna · Marche · Lazio · Abruzzo · Sicilia · Friuli-Venezia Giulia · Basilicata · Molise

Il procedimento segue i principi della legge 241/1990 e le linee guida ministeriali. Le regioni lo declinano con regole proprie, ma il percorso tipico è questo:

1. Domanda all'ente competente (di solito il Comune, l'Autorità portuale nei porti), sul modello ministeriale D1 con il rilievo dell'area su base catastale, l'uso richiesto e la durata motivata.
2. Pubblicazione della domanda per estratto all'albo pretorio del Comune entro pochi giorni dalla presentazione (art. 18 del regolamento): per un periodo, di solito da 15 a 30 giorni, chiunque può presentare osservazioni, opposizioni o domande concorrenti.
3. Comparazione delle domande (art. 37 del Codice della navigazione): si preferisce chi offre maggiori garanzie di proficua utilizzazione e un uso di maggiore interesse pubblico. Per le concessioni turistico-ricreative oggi si procede con una vera gara: vedi perché e come funziona.
4. Istruttoria e pareri: Comune per l'urbanistica, Agenzia del Demanio per proprietà e canone, Agenzia delle Dogane, autorità marittima per la sicurezza della navigazione, Provveditorato alle opere pubbliche per le opere marittime e, nelle aree vincolate, la Soprintendenza. Spesso sono raccolti in una conferenza di servizi. Il silenzio-assenso non vale.
5. Rilascio della licenza o stipula dell'atto formale, con una cauzione non inferiore a due annualità di canone, registrazione e consegna dell'area con verbale.

Avvisi di avvio del procedimento, pubblicazioni delle istanze, bandi, determine di aggiudicazione, rilasci, proroghe e decadenze escono ogni giorno sugli albi pretori dei Comuni costieri: li raccogliamo e li riassumiamo in bandi e pubblicazioni, anche regione per regione.

Ogni modifica successiva (ampliamento, nuove opere, cambio d'uso) richiede una concessione suppletiva; il passaggio a un nuovo titolare richiede l'autorizzazione al subingresso.

Cosa dice la direttiva

La direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno, detta Bolkestein dal nome del commissario che la propose, all'art. 12 stabilisce che quando il numero di autorizzazioni è limitato dalla scarsità delle risorse naturali, il titolare va scelto con una procedura imparziale e trasparente, aperta a tutti, per una durata limitata, senza rinnovo automatico e senza vantaggi per chi c'è già. In Italia è recepita dal D.Lgs. 59/2010 (art. 16).

Le concessioni balneari non sono appalti: la legge le considera concessioni di beni, escluse dal Codice dei contratti. Ma per la Corte di giustizia UE sono autorizzazioni a svolgere un'attività economica, e quindi rientrano nell'art. 12. A questo si aggiunge l'art. 49 del Trattato UE sulla libertà di stabilimento, che vale quando la concessione ha un interesse transfrontaliero certo: può interessare anche un operatore di un altro Paese.

Le sentenze che hanno cambiato le regole

• Promoimpresa (Corte di giustizia UE, 14 luglio 2016, cause C-458/14 e C-67/15): le proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni turistico-ricreative sono contrarie al diritto europeo. Il legittimo affidamento dei concessionari si tutela caso per caso, nelle regole della gara, non con una proroga per tutti.
• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 17 e 18 del 9 novembre 2021): la costa italiana è una risorsa scarsa e ha interesse transfrontaliero nel suo insieme. Giudici e Comuni devono disapplicare le proroghe, compresa quella al 2033; per dare tempo alla riforma, le concessioni restano valide fino al 31 dicembre 2023.
• Corte di giustizia UE, 20 aprile 2023 (causa C-348/22, Comune di Ginosa): l'art. 12 ha effetto diretto, cioè vale anche senza una legge nazionale; l'obbligo di disapplicare le proroghe vale anche per i Comuni; la scarsità si può valutare combinando un'analisi nazionale e una locale, con criteri oggettivi e trasparenti.

Vent'anni di proroghe

• 2009-2012: prima la proroga al 2015 (D.L. 194/2009), poi al 2020 (D.L. 179/2012). Dopo una prima procedura d'infrazione europea vengono abrogati il "diritto di insistenza" del concessionario uscente e il rinnovo automatico di sei anni (L. 217/2011).
• 2018: la legge di bilancio (L. 145/2018) porta le concessioni al 2033, senza gara. Nel 2020 la Commissione europea apre la procedura d'infrazione n. 4118/2020.
• 2021: l'Adunanza plenaria fissa il termine del 31 dicembre 2023.
• 2022: la legge annuale sulla concorrenza (L. 118/2022) abroga la proroga al 2033 e fissa i principi delle gare; il decreto "milleproroghe" (D.L. 198/2022) sposta il termine al 2024.
• 2023: il tavolo tecnico del Governo stima occupato il 33% delle aree disponibili; la Commissione europea, nel parere motivato del 16 novembre, contesta il dato perché conta coste rocciose, porti, aree industriali e protette, senza un'analisi per regione e Comune.
• 2024: il decreto "salva-infrazioni" (D.L. 131/2024, convertito dalla L. 166/2024) riscrive le regole: le concessioni in essere restano efficaci fino al 30 settembre 2027, o fino al 31 marzo 2028 se ragioni oggettive impediscono di chiudere la gara; nautica da diporto e concessioni sportive senza scopo di lucro sono escluse; arriva l'indennizzo per l'uscente.
• 2026: il D.L. 32/2026 (convertito dalla L. 71/2026) affida al Ministero delle infrastrutture un bando tipo per le gare dei Comuni; il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili (CNDCEC) pubblica le linee guida per stimare l'indennizzo agli uscenti.

Cosa succede oggi

L'Autorità garante della concorrenza contesta ai Comuni le proroghe e i "rinnovi" che rinviano le gare senza un calendario, e diversi TAR hanno annullato proroghe comunali. Per chi ha una concessione la conclusione è la stessa: entro i termini del 2027 il Comune deve mettere l'area a gara, e conviene prepararsi per tempo, a partire dai dati della propria concessione e dalle sentenze sul proprio territorio, che trovi nei provvedimenti.

Perché le concessioni balneari vanno a gara lo spiega il capitolo sulla direttiva Bolkestein. Qui come funziona la gara, passo per passo.

L'iter di gara, passo per passo

1. Ricognizione delle aree e verifica della scarsità della risorsa, con lotti coerenti con il piano comunale delle coste e con l'equilibrio tra spiaggia libera e in concessione.
2. Perizia sull'indennizzo: prima del bando il Comune chiede agli uscenti se vogliono la stima dei loro investimenti e quali beni sono disposti a cedere.
3. Bando, almeno sei mesi prima della scadenza delle concessioni e comunque entro il 30 giugno 2027: una scheda per lotto con area, opere, durata, canone e indennizzo, requisiti, criteri e limiti al numero di lotti per concorrente.
4. Pubblicità sull'albo e sui portali dell'ente e, quando la durata supera i 10 anni o c'è interesse transfrontaliero (quasi sempre), sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Almeno 30 giorni per presentare le offerte, con sopralluogo.
5. Offerte: progetto tecnico, piano economico-finanziario asseverato con cronoprogramma delle opere, offerta economica e cauzione provvisoria del 2%.
6. Commissione giudicatrice con esperti di demanio, urbanistica, gare e piani economici, che assegna i punteggi e stila la graduatoria.
7. Aggiudicazione, efficace dopo la verifica dei requisiti; se la verifica fallisce si scorre la graduatoria.
8. Stipula entro 60 giorni, cauzione definitiva (almeno due annualità di canone più l'indennizzo da pagare) e verbale di consegna, da cui decorre la durata.

Requisiti per partecipare

Requisiti generali del Codice dei contratti, iscrizione alla Camera di commercio (anche dopo l'aggiudicazione), nessuna occupazione abusiva accertata negli ultimi due anni, canoni pagati, una referenza bancaria o l'ultimo bilancio ed esperienza in attività turistico-ricreative comparabili. I requisiti vanno mantenuti per tutta la concessione, pena la decadenza.

I punteggi del bando tipo

Il Ministero delle infrastrutture sta preparando un bando tipo (D.L. 32/2026) per rendere omogenee le gare dei Comuni. Nella bozza l'offerta tecnica vale fino a 100 punti, con soglie indicative che ogni ente può adattare:

• Affidabilità dell'offerente · 19: esperienza documentata, concessione come reddito prevalente negli ultimi 5 anni, piccola impresa o impresa familiare, servizi integrati con strutture confinanti; meno 1 punto per ogni concessione già posseduta nel Comune.
• Offerta turistica e destagionalizzazione · 16: servizi fuori stagione e tariffe per i residenti, cultura ed enogastronomia, famiglie, animali.
• Continuità funzionale · 15: impegno ad acquistare i beni amovibili dell'uscente al prezzo di perizia.
• Ambiente e sostenibilità · 15: efficienza energetica, certificazioni, materiali, rifiuti e impatto del cantiere.
• Sociale e lavoro · 15: riassunzione del personale dell'uscente, giovani sotto i 36 anni, persone con disabilità oltre l'obbligo.
• Qualità architettonica · 10 e accessibilità universale · 10: sollevatori, aree di calma, mappe tattili, informazioni accessibili.

L'offerta economica pesa poco: al massimo il 10% del punteggio tecnico, sul rialzo rispetto alla base d'asta; senza rialzo vale zero. Il piano economico-finanziario non dà punti ma determina la durata, che va da 5 a 20 anni, il tempo necessario ad ammortizzare e remunerare gli investimenti.

L'indennizzo al concessionario uscente

Se la concessione va a un altro operatore, all'uscente spetta un indennizzo pagato da chi subentra (art. 4 della L. 118/2022, come modificato dal D.L. 131/2024). Il decreto ministeriale sui criteri non è stato adottato: a colmare il vuoto sono le linee guida del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili (CNDCEC, ottobre 2026), che il bando tipo richiama come riferimento. L'indennizzo si stima con una perizia asseverata, fatta prima del bando da un professionista o da un collegio che il Comune sceglie in una rosa di cinque nomi indicata dal Presidente del CNDCEC, e pagata dall'uscente che la chiede. Se l'uscente non la chiede, l'indennizzo è zero.

• Componente patrimoniale: il valore equo degli investimenti non ancora ammortizzati alla scadenza (opere fisse, manutenzioni straordinarie, leasing strumentali), entro il loro valore d'uso.
• Componente economica: un'equa remunerazione degli investimenti degli ultimi 5 anni.
• Esclusi: beni amovibili (ombrelloni, lettini, attrezzature, che si possono cedere a parte), opere da demolire o abusive, beni non strumentali e aiuti pubblici ricevuti.
• Pagamento: almeno il 20% all'aggiudicazione, il resto entro sei mesi.

Segui i bandi appena escono in bandi e gare sul demanio e prova a calcolare il punteggio della tua offerta con il simulatore del bando tipo. Quando un bando finisce davanti al giudice, le decisioni di TAR e Consiglio di Stato sono nei provvedimenti.

Il canone è il corrispettivo annuo dell'uso del bene (art. 39 del Codice della navigazione). Per le concessioni turistico-ricreative si calcola sulla superficie: aree scoperte, impianti di facile rimozione e impianti di difficile rimozione hanno importi al metro quadro diversi, più alti nelle aree che la Regione classifica ad alta valenza turistica. Per le pertinenze destinate ad attività commerciali il canone si calcola sui valori di mercato dell'Osservatorio del mercato immobiliare.

• Aggiornamento: ogni anno, con decreto ministeriale sugli indici ISTAT, dal 1° gennaio.
• Canone minimo: 3.444,87 € per il 2025; per il 2026 si attende la circolare ministeriale di aggiornamento. Era 2.500 € nel 2021 e si rivaluta ogni anno.
• Riduzioni: per usi non esclusivi, accesso e servizi gratuiti alla spiaggia, sport dilettantistico, lavori di manutenzione straordinaria, eventi dannosi eccezionali.
• Canone ricognitorio: per fini pubblici senza scopo di lucro, una frazione del canone ordinario.
• Pagamento: la prima rata copre il periodo fino al 31 dicembre e si versa prima della consegna; le rate non pagate possono far decadere la concessione.

Chi occupa il demanio senza titolo deve un indennizzo pari al canone maggiorato del 200%, del 100% se l'uso è solo difforme dal titolo (art. 8 del D.L. 400/1993), oltre alle conseguenze descritte nel capitolo sulle opere. L'ultimo canone di ogni concessione è riportato nella visura.

Il concessionario può usare l'area nei limiti del titolo e difenderla verso i terzi; deve eseguire le opere previste, pagare il canone, mantenere e pulire l'area, consentire le ispezioni e, a fine rapporto, riconsegnarla.

• Subingresso (art. 46): il passaggio della concessione a un nuovo titolare, per esempio con la vendita dell'azienda, richiede sempre l'autorizzazione dell'ente, anche quando le opere sono acquistate all'asta. In caso di morte subentrano gli eredi, che devono chiedere la conferma.
• Affidamento a terzi (art. 45-bis): la gestione dell'attività, o di attività secondarie, si può affidare ad altri solo con autorizzazione; il titolare resta il concessionario.
• Revoca (art. 42): per motivi di pubblico uso del mare o di pubblico interesse. Di regola senza indennizzo; con opere stabili si rimborsano le quote di costo degli anni mancanti, nei limiti del valore residuo.
• Decadenza (art. 47): opere non eseguite, attività non avviata, non uso o cattivo uso, cambio di scopo, canoni non pagati, sostituzione abusiva di terzi. L'ente deve prima concedere un termine per le difese; al concessionario decaduto non spetta alcun rimborso.
• Fine della concessione (art. 49): le opere non amovibili passano allo Stato senza compenso, salvo che l'amministrazione ne ordini la demolizione e il ripristino dei luoghi. La Corte di giustizia UE ha ritenuto questa regola compatibile con il diritto europeo (2024).

Rilasci, subingressi, revoche e decadenze passano dagli atti dei Comuni: li trovi in bandi e pubblicazioni, e nella visura c'è lo storico dell'atto.

Il titolo demaniale e il titolo edilizio sono distinti: la concessione non autorizza a costruire, e servono anche il permesso edilizio e, nelle aree vincolate, l'autorizzazione paesaggistica.

Per la giurisprudenza una struttura è precaria per la funzione, non per i materiali: un manufatto smontabile ma rimontato ogni stagione soddisfa un'esigenza permanente ed è una nuova costruzione. Sul demanio le strutture precarie devono essere solo appoggiate, senza modificare lo stato dei luoghi.

• Innovazioni non autorizzate: qualsiasi variazione rispetto al titolo, anche minima, comporta l'ingiunzione di sgombero e ripristino (art. 54).
• Occupazione abusiva: occupare il demanio, impedirne l'uso pubblico o fare innovazioni non autorizzate è reato (art. 1161 del Codice della navigazione: arresto fino a 6 mesi o ammenda).
• Altre violazioni sull'uso del demanio: sanzione amministrativa da 1.032 a 3.098 € (art. 1164).

Le ingiunzioni di sgombero sono atti pubblici: con la mappatura del demanio marittimo le vedi sulla mappa insieme alle concessioni, e le opere sul demanio mostrano pertinenze e manufatti delle aree in concessione.